農村基層政權建設調查 調查報告

最近，XX縣委辦、縣委組織部、縣經管局、縣民政局等部門組成調查組，對村級班子建設進行了專題調研。此次調查採取發放調查表、召開座談會、個別走訪、查閱有關資料等形式，調查範圍涉及平口、小淹、楊林等10個鄉鎮、20多個村。調查結果表明，我縣村級班子建設總的形勢是好的，呈現出積極、健康的發展態勢，爲促進我縣農村經濟社會進一步發展奠定了良好的組織基礎。同時，調查中發現，村級班子建設中存在一些問題，影響着黨和政府在羣衆中的形象和威信，影響着農村的發展和穩定。
一、我縣村級班子建設的基本情況
我縣1180個行政村（居委），共有村幹部4948名，其中35歲以下的891人，佔18%。高中、中專以上文化的1179人，佔23.8%。調查表明，近年來，我縣在加強村級班子建設方面卓有成效。一是班子整體結構不斷優化。各鄉鎮黨委在選拔和任用村級幹部時能堅持“以人爲本”，勇於打破論資排輩、求全責備的選人用人觀念，全方位啓用人才，及時將優秀人才充實到村級領導班子。近3年來，全縣先後調整村支兩委成員1984人，其中村黨支部書記548人，村主任492人。村級班子整體結構逐步得到了優化。二是班子凝聚力和戰鬥力明顯增強。大多數兩委班子建立健全了各項工作制度，做到了按章理事。特別是近年通過加強農村民主政治建設，促進了村幹部們的廉潔自律，拉近了幹部、羣衆的感情距離，改善了幹羣關係，強化了村幹部的民主意識和羣衆觀念，也促進了村幹部作風轉變。大部分村幹部能勤政務實，兢兢業業地工作，實實在在地爲羣衆謀利益，村級班子在羣衆中的凝聚力、向心力和戰鬥力明顯增強。三是村幹部隊伍綜合素質不斷提高。縣、鄉兩級將村幹部的培訓教育納入了幹部教育規劃。近3年來，全縣共舉辦村級幹部各類培訓班386期，受訓的村級幹部達26840人次。特別是通過村級“三個代表”學習教育活動，全縣村幹部普遍受到了一次黨性黨風和政治理論教育，政治思想素質明顯提高。四是村幹部工作積極性和主動性不斷提升。大多鄉鎮對村級班子實行了崗位任期目標管理責任制，對村幹部報酬全面實行了統籌，推行了“基礎+職務+工齡+村類別+績效”的結構工資制度，並嚴格按規定兌現獎懲，使村幹部幹有目標，管有依據，評有尺碼。同時，大部分鄉鎮黨委政府能做到用真誠與親情聯絡村級幹部，在感情上與村幹部真心交朋友，工作上及時爲村幹部撐腰壯膽，生活上盡力爲村幹部排憂解難，村幹部不安心的思想不斷淡化，工作積極性普遍高漲。五是後備幹部隊伍不斷壯大。近3年來，全縣共培養和發展優秀青年農民黨員750名，其中已任村幹部的164名，已作爲村級後備幹部儲備的達415名。
調查也表明，隨着改革的深入和社會主義市場經濟的發展，農村的社會關係和利益格局發生了深刻變化，村級班子建設中出現和存在一些新情況和新問題，與新形勢新任務不相適應，影響了村級組織作用的發揮。一是年齡老化、文化程度偏低。全縣4948名村幹部中56歲以上的達756名，佔15.3%。有的鄉鎮56歲以上村幹部的比例高達30%以上。江南鎮老屋村和百花村支部書記年齡已滿70歲。全縣小學以下文化程度的有1503名，佔30.4%。有的村幹部連自己的名字、同意開支等簡單的字都不會寫。由於文化程度不高，部分村幹部獨立分析解決問題的能力不強，對黨和國家的方針政策往往理解不透，認識不深，貫徹不力，嚴重影響了村級組織作用的發揮。二是幹部綜合素質和工作能力仍然不夠。部分村幹部思想觀念陳舊，工作方法簡單，缺乏依法行政、按章理事的自覺性。墨守成規，不求改革創新。一些村級班子缺乏駕馭市場經濟的能力，在帶領羣衆調整產業結構、發展農村經濟、增強收入方面辦法不多、能力不強。發展經濟的思路不清、路子不明。據各鄉鎮黨委評定，全縣村幹部能力一般和較弱的達2696名，佔54.4%；村級班子能力一般和較弱的673個，佔59.3%。三是部分村兩委班子關係不協調，工作合力不強。部分村黨支部書記、村委會主任不能互相配合共同開展工作，存在拉山頭，鬧派性的現象。有的支書與村長各唱各的調，各吹各的號，班子不協調，思想不統一，無法發揮出村級班子應有的工作合力。工作無法開展，羣衆無所事從，經濟無從發展，基本失去了村級組織的戰鬥力和凝集力。四是村級幹部隊伍難穩定。農村工作環境艱苦，任務繁重，村幹部待遇低、難落實，不少村幹部不安心本職工作，人心思動現象較普遍，甚至乾脆“撂擔子”。東山鄉高星、下茶兩個村共有黨員51名，曾任村組幹部的22人，近三年來辭官不做的12人，現任村幹部中外出打工的10人。五是部分村幹部隊伍青黃不接。近年來，隨着經濟、文化、社會的轉型，青年新生力量處於分散、流動狀態，村級組織難於對他們開展有效的教育和培養。部分地方對村幹部後備人選的培養選拔缺乏硬性措施，真正有文化、有素質、有培養前途的人才很難選拔，後備幹部隊伍出現青黃不接、後繼無人的局面，有的村甚至找不到合適人選出來擔任村幹部。
二、當前農村基層班子建設不到位的原因分析
第一，個別鄉鎮對加強村級組織的建設重視不夠。有的鄉鎮只把經濟工作視爲主要任務，使基層班子建設與經濟建設脫節。忽視基層組織和基層政權建設，忽視對基層幹部和黨員管理與教育，不注重後備力量的培養與發展。有的村甚至近10年沒有發展一名黨員和後備幹部，組織生活基本沒有正常開展。
第二，缺乏健全的村級幹部培養、選拔、任用機制。黨委、政府對於村幹部的培養、選拔和任用上缺乏完善健全的工作機制。靠家族、幫派勢力當選村幹部的現象仍然存在，那些覺悟高、觀念新、能力強，善於促進農村穩定、農業發展和農民增收的優秀人才難以被選拔到村級班子領導崗位上來。有的鄉鎮對村幹部重使用輕培養，對於村幹部的教育和培養抓得不力，資金和精力投入不夠，村幹部出現思想問題時，主要採取調整的辦法而很少採取教育的辦法解決，客觀上難以建起高素質的幹部隊伍。
第三，村級集體經濟薄弱，弱化了村級班子作用的發揮。實行家庭聯產承包責任制後，多數村級集體經濟實力弱化。據調查，安化縣80%的村年集體經濟收入不足萬元，60%的村年集體經濟收入幾乎是空白，村級集體經濟可支配收入少。特別是稅費改革後，“三提五統”等收費項目取消，鄉(鎮)、村兩級財力進一步減弱，村級組織“無錢辦事”的矛盾更加突出，村級組織爲羣衆辦實事的條件受限。羣衆長期得不到實惠，對幹部缺乏認同感和信任感，導致不少村班子軟弱渙散，在羣衆中沒有威信。村幹部的工作積極性和主動性受到很大的抑制，出現基層幹部難選、難當、難留的“三難”問題。
第四，待遇偏低難保障，抑制了村幹部的工作積極性和主動性。農村基層幹部承擔着促進農村改革發展穩定的重任，但許多情況下他們的責權利並不明確，也不平衡，存在着對基層幹部責任上嚴格要求，但權力上無相應保障，經濟待遇上又不夠關心的情況。這使農村基層幹部難以把全部精力投入到自己的工作任務上，對應該承擔的責任和任務只是採取被動應付的態度，影響了村級班子的創造力、凝聚力和戰鬥力。一是責權不一，心理難平衡。計劃經濟時期，村幹部手中掌管着生產的領導權、勞力的調配權、收入的分配權、實物的支配權、資金的使用權等，“說話有人聽，辦事有人找，當地有威信”。隨着農村改革的不斷深入，生產關係和生產力的不斷調整和發展，村級幹部原有的工作權力實際上變空或大部分喪失，而責任卻越來越重，計劃生育工作以村爲主、“三收”任務完成情況與村幹部報酬掛鉤等等，責任與權力的不統一，使部分村幹部心理上難平衡。部分村幹部認爲，有本事外出打工賺錢，當村幹部是“要蠢不化的人”搞的。許多村幹部存在一種經濟上的“危機感”、感情上的“遺棄感”、政治上的“壓力感”。二是經濟待遇低、難兌現。據調查，目前我縣村支書年平均誤工在200天左右，最多的達300天以上，村主任、文書和計生專幹年平均誤工180天左右。而年平均報酬收入爲：村支書1180元、村主任1120元、村文書1038元、村計生專幹854元。全縣60%的村幹部年報酬收入在1000元以下。這樣的工資待遇使許多村幹部無法養家餬口，村幹部普遍認爲不划算，即虧了自己，又虧了家庭。即使按這樣的標準許多村也不能及時足額兌現。全縣有40%的村因無法完成鄉鎮的工作任務，村幹部領不到足額的工資數。有的村幹部的工資完全用於填補上交缺口，最多的村一年用村幹部工資墊補達5000多元。三是政治待遇上無奔頭。以前，優秀的村幹部可以招聘爲鄉鎮合同制幹部，甚至還可以考錄國家公務員，對村幹部鼓勵很大。政策取消後，一些有能力的農村青年認爲村幹部在村任職，最多幹到村支書，既不能進事業單位，又不能進入公務員序列，感到當村幹部政治上沒有奔頭，不願當村幹部。有的在職村幹部則認爲“勞多，酬少，前無出路，後無退路”，工作上得過且過，有的甚至乾脆“撂挑子”。四是卸任後生活難保障。卸任村幹部生活貧困的現象較爲普遍，全縣6413名卸任村幹部中，生活處於特困狀況的達1308人，佔20.4%。爲探求解決村幹部老有所養的問題，我縣曾於1996年制定並實施了《村幹部養老保險辦法》，但由於保險體制變化和存款利息大幅下調，不得不於2000年將已收的保險金連本息退還給鄉鎮。縣每年下撥6萬元專項經費到各鄉鎮，由鄉鎮根據財力狀況適當解決。各鄉鎮雖然根據卸任村幹部的任職長短，每年給予了適當補貼，但僅僅是表示意思而已。目前，卸任村幹部的待遇不如農村五保戶、殘疾人、複員軍人和特困企業下崗職工。
三、加強村級班子建設的對策與建議
第一，進一步加強對村級班子建設的重視和領導。各級黨委要從全局和戰略的高度，充分認識加強村幹部隊伍建設的重要性和緊迫性，按照“三個代表”的要求，切實抓好村幹部隊伍建設。一是切實加強對村幹部隊伍建設的領導和指導。要認真落實好黨建工作責任制，強化鄉鎮黨委的責任。黨委書記要履行好第一責任人的職責，黨委成員要齊心協力抓。二是出臺有關加強村幹部隊伍建設的政策文件。縣委要根據上級的精神，結合本地實際，制定有關優惠政策，特別是鼓勵村幹部建功立業的傾斜性政策，吸引優秀年青人才從事村幹部工作。三是營造有利於村幹部工作的良好環境。鄉鎮黨委政府要大力支持村幹部的工作，執紀執法部門要強化措施，確保村幹部正當權益不受侵害，新聞媒體要加大村幹部的正面宣傳，在全社會推介一批優秀村幹部典型。市縣鄉三級建立定期評比表彰先進村級組織和村幹部的機制，在全社會營造良好的工作環境。
第二，健全村幹部選任機制，致力提高隊伍素質。堅持德才兼備的原則和幹部隊伍“四化”的方針，通過全面推行村支部“兩推一選”的辦法，選拔懂經營、善管理、能帶領一方羣衆共同致富的人進村級班子，並有重點地進行幫帶、培養。一是把好政治素質關。要把那些清正廉潔，公道正派，羣衆擁護，有文化、有本領、真心誠意爲羣衆辦事的人，選進村級領導班子。二是優化隊伍結構。要圍繞支書這個“主角”優化羣體結構，配好支部班子，選好行政班子。村幹部隊伍要形成以40歲左右、初中以上文化爲主體的年齡梯次結構，每個村級班子至少配備1名35歲以下的優秀年輕人。三是拓寬村幹部的選配渠道。既要注重在致富能手、複員軍人、回鄉知青中選配，又要動員在外打工或經商的能人返鄉任職，還要積極探索和建立國家幹部下派任村幹部與從回鄉下崗職工中選配村幹部的用人機制，使村幹部的來源渠道不斷擴大。四是加強村級後備幹部的培養。重點是培養有一定知識水平和專業特長的回鄉知青、退伍軍人和外出打工返鄉的優秀青年在農村創辦領辦經濟實體，並給予相應的優惠政策，爲村的幹部儲備人才。要注重發展優秀青年農民入黨，以鄉鎮爲單位建立健全村級後備幹部人才庫，有計劃地選送他們接受各種職業和專業培訓，參加實踐鍛鍊，並定期進行考覈、考察，能夠使用的，儘快進入村幹部實職崗位。
第三，創新管理機制，切實加強村幹部隊伍教育和管理。一是建立目標管理機制。進一步建立和完善村級幹部的崗位責任制、村級組織的任期目標責任制和村級幹部目標管理責任制，對村幹部建立考勤、考績、考察、考評、學習、請假、會議、財務管理、村務公開等方面的制度，進一步強化村級幹部的責任感和事業心。二是建立培訓教育機制。充分發揮縣鄉黨校主陣地的優勢，強化在職村幹部的教育培訓。縣委黨校要分期分批次對村主頭進行理論培訓，鄉鎮黨校每年對村“四頭”培訓2次以上，切實幫助基層幹部更新觀念、增強致富本領。同時，加大典型的培植力度，選樹一批素質高、能力強的村級幹部典型，發揮示範、輻射、教育、帶動作用。充分運用農村“三個代表”學教活動建立起來的經常性教育機制，強化基層幹部的責任意識、服務意識和奉獻意識。三是建立監督約束機制。強化經濟監督，由上級黨委組成專門班子，堅持每年對各村財務開支等情況進行一次全面審計。堅持民主集中制，完善集體領導和個人分工負責制，更好地實施對權力的配置和限制。建立上級黨委和基層幹部談話制度。深入推進村務公開和民主管理，增強工作透明度。搞好考察和民主評議。全面掌握幹部的真實情況，對評議中得不到羣衆滿意和擁護的幹部要及時進行調整。
第四，提高村幹部的政治待遇和經濟待遇，建設責權利統一的村級班子。實行傾斜政策，在政治待遇上給予適當的考慮，經濟待遇上給予必要保障，調動村幹部的積極性，穩定基層幹部隊伍。一是提高和落實村幹部的報酬。根據我縣現階段村幹部所承擔的工作量和誤工情況，結合當地農民經濟收入水平，村支書的基本工資標準可確定在3600元左右，村主任則按支書基本工資標準的90%、村文書和計生專幹按支書基本工資標準的80%確定。村支書、村主任、村文書和村計生專幹的報酬要繼續實行鄉鎮統籌統發制。對那些村級集體經濟薄弱、當年工作報酬無能力兌現的村，要在國家財政轉移支付當中納入財政預算，以確保貧困村的村幹部待遇的落實。同時，適當精簡村幹部隊伍職數，按1000人以上的村，保留村幹部4-5人，1000人以下的村，村幹部3-4人的標準覈定村幹部職數。二是建立村幹部的激勵機制。對錶現突出的村幹部要及時進行表彰獎勵；對特別突出的村幹部，可破格提拔爲鄉鎮領導或錄入鄉鎮公務員序列。對年齡35歲以下，高中以上文化，任村支書、主任三年以上的，允許參加公務員考試。全縣每年拿出3-5個專項名額來解決村幹部的錄用問題。三是解決卸任村幹部老有所養的問題。縣裏建立卸任村幹部補貼基金。對卸任村幹部要根據任職長短給予適當的補貼，解決他們的後顧之憂，使村幹部感到有奔圖，有保障。
第五，壯大集體經濟實力，爲村級班子建設提供堅實的物質基礎。發展壯大村級集體經濟，是加強村級班子的凝聚力、號召力、戰鬥力的物質基礎。結合縣委發展縣域經濟的發展思路，合理調整農業和農村經濟結構，壯大村級集體經濟實力。管好現有集體經濟，使其發揮最大的經濟效益，緩解村級經濟困難。因地制宜發展新的集體經濟，使資源優勢變爲經濟優勢。在選擇發展路子上，堅持因地制宜的原則，充分利用村級的土地、礦產、水能、茶園等資源，形成一村一品、一鄉一業的地方特色。採取以資源引資金、以產權引客商等辦法，積極探索發展集體經濟的多種形式。繼續採取項目合作、資金傾斜、信息技術服務、人才交流等措施，實行經濟上支持、思路上拓寬與政策上傾斜並重。鄉鎮黨委、政府要加強對村級經濟工作的領導。幫助搞好經濟管理和發展規劃，建立發展村級集體經濟的激勵機制。對集體經濟薄弱村，要統籌規劃，重點扶持，上下結合，分批突破，做到“一村一策”，切實爲村級經濟發展提供良好的外部條件。